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如何看待農村宅基地流轉改革

來源: 政之本
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《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出,“允許進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”。《農村宅基地制度改革試點實施細則》對此進一步細化為:“建立宅基地集體內部流轉機制。……農民宅基地可以按照自愿、有償的原則,以轉讓、出租等方式在集體經濟組織內部流轉,受讓、承租人應為本集體經濟組織內部符合宅基地申請條件的成員”。正是這一 “宅基地集體內部流轉”的規定,在學界引發了巨大爭論,試點中做法也不僅一致。這一規定究竟出于何種考慮、應當作何理解,未來宅基地流轉改革究竟往何處去,是農村宅基地制度改革需要深入研究的問題,本篇就此展開討論。    

宅基地流轉

 (一)學界關于宅基地流轉的觀點分歧  

 學界關于宅基地流轉改革的主要觀點可歸納為三個方面:無需流轉,有限制流轉,放開流轉。      

 持“無需流轉”立場的學者認為,“當前農村宅基地制度改革最重要的目標是讓農民‘居有其屋’。通過宅基地制度改革來增加農民財產性收入,對于絕大多數農村沒有任何現實可能性,倒反過來可能讓農民失去宅基地使用權”(賀雪峰,2017)。具體理由:一是,宅基地流轉不會增加農民財富。允許宅基地流轉的出發點是要擴大宅基地用益物權,允許農民經營宅基地,以增加農民財產性收入,但即使經營宅基地可以獲得收益,有此機會的最多也只是城中村、城鄉結合部以及少數沿海發達地區農村,這部分村莊,農民人口比較少,占用宅基地也比較少。而廣大中西部農村,農村人口大量流出,宅基地沒人要,無論如何賦予宅基地收益權能,宅基地也不可能憑空為農民增加財產性收入。城市建設用地的價值來自城市聚集效應,一般農業地區缺乏城市二三產業的聚集效應,土地就不可能有巨額價值。通過宅基地制度改革可以激活巨大的農村宅基地資源,使農民變富,“是一種不切實際的關于農村宅基地的財富幻覺”。二是,允許宅基地流轉增加了農民失地的風險。在當前中國經濟發展階段,真正可以全家體面進城的農民不多,更何況經濟周期可能引發各種問題。中國現代化和城市化是一個歷史性過程,在這個過程中保留農民在農村的宅基地,給他們留下進城失敗的退路,可以極大地增加農民的安全感,提高應對現代化進程中可能出現的經濟社會政治風險。三是,農村宅基地流轉可以節約用地、增加耕地的理由同樣不能成立。珍惜每一寸土地是戰略上的而非戰術上的,當前國家正大力推動退耕還林還草還湖,立即騰退出所有閑置宅基地復墾還耕并無必要,更不能不計成本地高價讓農民騰退宅基地,“留一點資源冗余量,可以為農民提供退路,為現代化提供緩沖”。通過騰退農民宅基地獲得建設用地指標,再通過指標交易來換錢,更是增加了城市建設成本和制度交易成本。任何復雜的制度設計不可能憑空產生宅基地的交換價值,增加農民財產性收入,反過來會導致大量社會財富損失。

持“有限制流轉”立場的學者認為,從提高財產效率考慮,要鼓勵和引導進城農民轉讓宅基地使用權,但現階段只能在本集體范圍內轉讓,申請宅基地的權利只有農民才有,“其他人不應做非分之想”(陳錫文,2016)。理由有三:其一,是成員權問題。宅基地制度是農村集體經濟組織保障其成員居住權的制度,是集體組織成員權的體現。如果非成員也能獲取宅基地,那就侵犯了成員權利,甚至可能導致組織本身的瓦解。農村集體經濟組織是具有地域性、唯一性和排他性的特殊經濟組織,不是共有制經濟,集體財產收益可以量化到成員,但不能分割到成員。其二,是土地利用規劃和用途管制問題。農村的基本功能是提供農產品和生態環境產品。進城農民的閑置住房,可以按有關法律規定復墾為耕地,整治為生態用地,有些還可以按規劃轉用于服務業,發展旅游、休閑、養生、養老等產業。但如允許其轉為非農民的私家鄉間別墅,既不符合中國國情,更不能發揮農村的應有功能。其三,是產權性質問題。因獲取財產的途徑、方式不同,人們的財產就有完整產權和受限產權之分。農村宅基地制度是農民住房保障制度的基礎,宅基地是由符合條件的成員從本集體組織無償獲得的,屬于保障房性質。保障性住房不能如商品房那樣不受限制地進入市場交易,否則就會造成社會財產關系的紊亂。這些問題關系到國土利用結構是否合理,也關系到農村社會結構是否穩定,不能不慎重對待。   

持“放開流轉”立場的學者較多,但具體看法有所不同。有的認為,停留在居住權意義上的宅基地制度,既與法律規定其為用益物權不符,也與現實相差懸殊,“必須賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和轉讓權以及繼承權,使其真正成為農民的財產”;可以采取差別性辦法:沿海地區和城鄉結合部宅基地價值已經顯化,早就沒有實行宅基地福利分配制度,可以實行宅基地使用與轉讓的對外開放,外村租用或轉用集體宅基地的收益,在集體組織成員間分配;對于傳統農區,鑒于需求沒有那么旺盛,宅基地問題主要是村內農戶之間的調劑問題,可先放開村內及村際宅基地可交易,限于農民身份的人之間的出租、轉讓,在條件成熟后,實現與沿海地區及城鄉結合部地區同等的宅基地對外交易(劉守英,2017)。有的認為,集體宅基地使用權不能流動,造成大量宅基地閑置、土地利用的不經濟,嚴重損害了農民利益;城市住宅建設用地使用權轉讓、互換、出租、贈與的對象沒有限制,集體宅基地使用權流轉的對象也不應有所限制;將農村宅基地使用權出租、轉讓給在城市工作的農民工和外來人口,在農村工作或返鄉養老的城鎮居民是消滅農村閑置農房和宅基地的有效途徑,農民也可以得到相應對價,增加財產性收益;為防止城市資本進村買地建豪宅,可以采取限制別墅豪宅用地或累進地價或累進房地產稅的辦法,不應為此而一概禁止城鎮居民使用農村宅基地和將宅基地使用權的流轉限制在村內(鄭振源,2018)。有的則認為,如果允許農村宅基地使用權在集體所有制成員之外流轉,至少其中的三分之一閑置不用的宅基地使用權可以通過抵押擔保、出租轉讓以及城鄉建設用地增減掛鉤等方式進入市場,那么城鎮建設用地就可以增加70%以上,從而不僅會拓寬農民財產收入的渠道,促進農村集體建設用地節約集約使用,而且會有效地遏制城鎮房價的增長,有助于農民工進城落戶,加快農民工市民化進程;農民宅基地使用權被我國《物權法》認定為用益物權,“理應具有與城市國有宅基地同等的權能,應允許農村居民的住房連同集體宅基地使用權出租、抵押并轉讓給城市居民”(蔡繼明,2017)。  

(二)試點關于宅基地流轉的主要探索   

 在學界對宅基地能否流轉和流轉范圍各執一詞、互不相讓的情況下,考察試點的實際做法很有意義。根據筆者調查,以下幾個試點縣(市)的做法比較典型。    

義烏市主要做法:(1)農村宅基地使用權轉讓,是指農村宅基地使用權人自愿將依法取得的農村宅基地使用權連同地上建(構)筑物,按規定的程序和約定的條件通過買賣、贈與、互換或其他合法方式轉讓給本市特定受讓人的行為。(2)農村宅基地使用權轉讓不改變集體土地所有權性質,不改變集體經濟組織成員資格,不改變土地用途。受讓人依法享有宅基地使用權及地上建(構)筑物的占有、使用、收益、處分權利。(3)已完成新農村建設的村莊,允許其農村宅基地使用權在本市行政區域范圍內跨集體經濟組織轉讓。受讓人必須為本市行政區域范圍內的村級集體經濟組織成員。跨集體經濟組織轉讓實行宅基地所有權、資格權和使用權相分離,轉讓后使用年限最高為70年,使用期屆滿后受讓人可優先續期,并實現有償使用。(4)未實施或正在實施新農村建設的村莊,允許在本村集體經濟組織內部轉讓,受讓方必須是符合申請建房條件的本村集體經濟組織成員。(5)宅基地使用權轉讓可自行協商轉讓,跨集體經濟組織轉讓的也可在政府指定的交易平臺公開掛牌轉讓。(6)宅基地使用權轉讓方不得再申請新的宅基地(未實施新農村建設的農房產權互換除外)。(7)宅基地使用權轉讓方為村級集體經濟組織成員的,轉讓后仍擁有人均建筑面積不低于15平方米的合法住宅。   

 余江縣主要做法:(1)農村宅基地可采取轉讓、出租方式進行流轉,受讓人、承租人應為本縣范圍內符合宅基地申請條件的成員。(2)轉讓方須同時滿足以下條件:流轉宅基地后仍有合法住所,能保證基本居住需要,流轉后不得在申請宅基地;流轉的宅基地須依法取得宅基地使用權,且產權明晰無爭議;流轉的宅基地須符合土地利用總體規劃、村莊規劃;宅基地流轉須經村民事務理事會同意;流轉的宅基地不得擅自改變用途;空閑無建筑的宅基地不得流轉。(3)受讓方應具備以下條件之一:符合立戶條件且無宅基地的;人均宅基地面積不足25平方米,拆除原有住宅并退出宅基地的;原所有宅基地退回村集體經濟組織的;法律、法規規定可以申請建房的其他情形。(4)流轉收益分配。流轉收益分為房屋收益和宅基地收益,房屋收益歸產權人所有,宅基地收益須在集體經濟組織和原宅基地使用者之間進行合理分配。

宜城市主要做法:(1)農村宅基地按照自愿、有償的原則,可采取轉讓、出租、抵押、入股、贈予、繼承等方式進行流轉。(2)城市規劃區范圍內的農村宅基地流轉,買受人限定在全市農業戶口居民范圍內;城市規劃區范圍外的農村宅基地流轉,買受人限定在宅基地所在鎮(辦、區)農業戶口居民范圍內。(3)農村宅基地流轉須符合以下條件:原產權人流轉宅基地后有其他長期穩定居住場所,能保證基本居住需要;流轉的宅基地使用權及房屋所有權沒有權屬爭議,依法擁有政府相關主管部門頒發的權屬證書;流轉的宅基地及房屋必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃;流轉的宅基地不得擅自改變用途;法律、法規規定的其他情形。(4)農村宅基地流轉中房屋收益歸原產權人所有,宅基地收益須在村集體和原產權人之間進行合理分配,由各村根據村民自治確定。(5)嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地、農民住宅。    

大理市主要做法:(1)農村宅基地流轉,是指農戶將合法擁有的宅基地使用權轉移給他人的行為,主要包括轉讓、出租、繼承、贈予、抵押、合作經營和其他不違背法律法規規定的方式。(2)宅基地轉讓須同時具備以下條件:轉讓的宅基地須經依法登記,且產權明晰無爭議;宅基地使用權不得單獨轉讓,須與地上房屋一并轉讓;轉讓行為須經集體經濟組織(村民小組)同意;轉讓人在轉讓后有一處以上獨立所有權的居住場所。(3)轉讓人和受讓人須為大理市同一鄉(鎮)、辦事處轄區內的農村村民;受讓人符合宅基地申請資格條件。(4)轉讓宅基地的,轉讓人應按轉讓的宅基地面積向本集體經濟組織(村民小組)一次性繳納集體土地收益金,其中屬集體無償分配的,以不低于30元/平方米的標準繳納;屬有償取得的,以不低于10元/平方米的標準繳納。   

 以上試點做法,歸結起來,一是都把探索農村宅基地使用權流轉作為試點重要內容,流轉方式主要包括轉讓、出租、抵押、入股、贈予、繼承等,有的只明確轉讓、出租(余江),有的則放寬到買賣、互換(義烏)。二是流轉范圍限定在農村集體組織,但大都超出了本集體經濟組織,有的是本縣范圍內(余江);有的是本鄉鎮范圍內(大理);有的區分規劃區內外,區內控制在本鄉鎮范圍,區外放大到縣級范圍(宜城),有的區分新農村改造情況,未完成改造的控制在本集體經濟組織內,完成改造的放大到縣級范圍(義烏)。(3)規定宅基地轉讓的約束條件,如流轉宅基地后轉讓方仍有長期穩定的居住場所、轉讓的宅基地使用權及房屋所有權沒有權屬爭議、轉讓方不得再申請新的宅基地等。(4)規定宅基地受讓的約束條件,如流轉的宅基地及房屋必須符合土地和城鄉規劃、流轉的宅基地不得擅自改變用途、受讓人符合宅基地申請資格條件、嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地等。(5)明確流轉收益分配原則,其中,房屋收益歸產權人所有,宅基地收益在集體經濟組織和轉讓人之間合理分配。    

(三)農村宅基地流轉的可行路徑

 從學界對宅基地流轉的“各懷心事”,到試點對宅基地流轉的“欲放還收”,歸根結底,還是“穩”與“活”的矛盾。主張以“穩”為主,流轉范圍限定在本集體經濟組織內部,主要是出于對農民可能失去宅基地和農村土地非農化的擔憂,以及由此導致農村社會秩序失控的擔憂,同時認為宅基地流轉對增加農民財產性收入和復墾增加耕地的實際作用不大。主張以“活”為主,主要是出于盤活利用閑置宅基地、激活農村沉睡土地資產、增加農民財產性收入的考慮,認為流轉范圍限定在本集體經濟組織內部抑制了流轉交易需求。有趣的是,兩種對立的觀點都宣稱是以“三農”為出發點和落腳點的,都以維護農民土地權益自居。

 應該說,兩種觀點都有一定根據。應當看到,現階段我國農村經濟發展基礎總體上不夠堅實,農民退出宅基地進城或就地從事其他產業都存在一定風險,不同地區農民抗風險能力存在顯著差異,大多數傳統農村宅基地仍具有較強的福利保障功能,宅基地流轉需求不大、收益有限。同時也應當看到,我國農村宅基地閑置低效利用問題十分突出,不只是沿海發達地區、城中村和城鄉結合部流轉市場日益增大,內地省份、傳統農區結合文化旅游、休閑養老、設施農業等新產業、新產品開發對流轉的需求也在增加,繼續把宅基地用益物權限制在居住方面既有損城鄉公平,也不符合當前許多農村的實際。如何解開“穩”與“活”的死結,亟待制度創新。

從根本上說,有效化解“穩”與“活”的矛盾,就是要在穩住農戶宅基地占有的同時,逐步放活宅基地的使用。可行路徑是:建構宅基地產權分置制度,將目前集體和農戶的宅基地權利一分為三,分別設立所有權、占有權(或資格權)、使用權。所有權屬于集體,資格權或占有權屬于農戶,使用權可以區分情況在不同集體經濟組織和農戶之間流轉。換句話說,就是實行宅基地“三權分置”,落實集體宅基地所有權、穩定農戶宅基地資格權(或占有權)、適當放活宅基地使用權。

落實集體所有權,應明確集體經濟組織對村莊用地的規劃權,適度強化集體經濟組織收回宅基地的權利,賦予集體經濟組織對宅基地使用的有效監督權,明確集體經濟組織在宅基地使用權流轉和征收時按照一定比例分享流轉收益。這樣規定,有利于保障集體組織行使建設用地的治理權和監督權,維護鄉村良好的土地管理秩序;有利于保障集體土地所有權在經濟上得到實質性體現,確保集體經濟有能力向集體成員提供公共產品。

穩定農戶資格權,就是維護農民家庭作為集體經濟組織成員取得和占用宅基地的權利,不得違法調整農戶宅基地,不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件,建立使用權退出的反悔機制,允許進城務工務商農民在創業失敗時基于身份重新從集體經濟中取得宅基地。這樣規定,可以有效防止農民流離失所,維護農村集體成員權利,保證農村社會結構穩定。

適度放活宅基地使用權,就是允許農戶通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權,其中轉讓、互換、贈予只能在本集體經濟組織成員之間進行,出租、抵押、入股、繼承可以在非本集體經濟組織成員之間進行。允許在本集體經濟組織成員之間轉讓、互換宅基地,可以促進宅基地有償退出和有償使用,提高宅基地集約利用水平和效益,同時也保證了農村社會結構穩定。放活宅基地租賃權和抵押權,有利于釋放土地價值潛能,吸引產業資本投向農村,促進鄉村新業態發展。但要防止租賃權變性為無限期使用,抵押權過度發展,從而沖擊農村社會正常秩序。   

為確保宅基地流轉有序推進,應當總結試點經驗,嚴格宅基地流轉條件。比如:農戶流轉宅基地后仍有長期穩定的居住場所、流轉的宅基地使用權及房屋所有權沒有權屬爭議、轉讓宅基地后不得再申請新的宅基地、流轉的宅基地不得擅自改變用途、宅基地流轉收益應在集體經濟組織和流轉農戶之間合理分配、嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地等。    

鑒于各地經濟發展水平差距較大,在國家確立宅基地“三權分置”基本原則的基礎上,允許地方結合實際,采取差別性辦法,積極穩妥推進宅基地“三權分置”實施。



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